URBANISTICA? CONTRATTARE SI PUÒ

Il rapporto vs conflitto fra appropriazione privata della rendita fondiaria urbana (1) e sua ridistribuzione sociale rappresenta una delle ragioni fondative dell’urbanistica moderna, nata essenzialmente per controllare lo sviluppo urbano, a seguito dell’impetuosa crescita industriale del XIX secolo in Inghilterra e a seguire nel resto dell’Europa (Benevolo 1991); un rapporto vs conflitto che ha caratterizzato anche la lunga stagione dell’urbanistica riformista italiana, alla ricerca di un equilibrato, capillare e diffuso welfare materiale urbano (Campos Venuti 1991). L’ultimo libro di Luca Gaeta – Urbanistica contrattuale. Criteri, esperienze, precauzioni (FrancoAngeli, 2021) – affronta questo tema da diversi profili, con diversi elementi di interesse, la cui rilevanza mette in ombra alcune interpretazioni discutibili espresse dall’Autore sul ruolo della rendita fondiaria urbana nel processo storico di costruzione delle città italiane e sulle contemporanee forme e modalità di regolazione spaziale, poco conosciute e approfondite, sulle quali tornerò brevemente; con il merito di introdurre, anche se indirettamente e forse con eccessiva prudenza rispetto all’urgenza dei temi, i rischi per la terra generati dai cambiamenti climatici, sfigurata dall’esorbitante tracimazione delle attività umane, che sta già modificando in maniera radicale l’assetto di molte aree urbane, costiere ma non solo, con effetti sull’offerta del suolo, vero e proprio bene-infrastruttura ambientale cui dipende la vita della Terra (Pavia 2019). Un compendio di riflessioni che si configura come un’utile bussola per orientare le pratiche urbanistiche finalizzate alla rigenerazione della città contemporanea alle diverse scale; che raggiunge l’obiettivo di rifocalizzare l’urbanistica - intesa come sapere, pratiche e tecniche operative di governo dei fenomeni che si manifestano nello spazio - all’interno del dibattito culturale - disciplinare, con argomentazioni lineari e connessioni logico-deduttive; che possiede il pregio di rimettere al centro delle riflessioni culturali e disciplinari il ruolo patologico e non fisiologico che la rendita fondiaria urbana (2) ha avuto nella costruzione delle città italiane, nella crescita urbana meramente quantitativa fortemente sottodotata di servizi e infrastrutture sociali, che ci distingue da altri Paesi europei (Campos Venuti 2014). Questo dopo un lungo periodo di oblio, in cui il termine rendita e le sue implicazioni economiche e politico – sociali erano considerate demodé e anacronistiche se non addirittura viste con un certo fastidio dal predominante neoliberismo economico – finanziario. L’Autore riconosce l’appropriazione della rendita come “socialmente necessaria”, ma predisponendo al contempo “criteri e strumenti per recuperare all’utilità sociale una quota parte del valore di trasformazione dei suoli” e indica tre soluzioni possibili di contrasto alla sua formazione: la nazionalizzazione dei suoli (che azzera all’origine l’appropriazione privata della rendita); ponderate azioni ridistributive; un’attenta regolazione degli usi del suolo.

Mi soffermerò in particolare sui temi che a mio parere presentano maggior interesse metodologico e assieme pratico - operativo: le ragioni e le modalità dell’urbanistica contrattuale; la necessità di armonizzare regolazione e contratto; il trattamento temporale nella regolazione degli usi del suolo; la dimensione finanziaria delle trasformazioni urbane.

Le ragioni e le modalità dell’urbanistica contrattuale

L’urbanistica contrattuale è espressione che a un primo ascolto risuona con l’urbanistica consensuale (Urbani 1987) (3) e con l’urbanistica negoziale (Crocioni 1998) (4), posizioni disciplinari che potremmo sinteticamente definire neo-liberiste, entrambe criticate alla radice dalla retorica dell’urbanistica pubblicistica (della Seta, Salzano 1993) (5), secondo la quale l’interesse generale risulterebbe garantito esclusivamente dalle decisioni unilaterali, prescrittive e cogenti della Pubblica amministrazione (6). In realtà, l’urbanistica contrattuale proposta dall’Autore mette in gioco un atteggiamento culturale e disciplinare collocato tra governo e mercato che presenta assonanze ma anche differenze con le altre due posizioni, argomentando le ragioni e il metodo di un’urbanistica contrattuale fondata su una strategia di regolazione consensuale non autoritativa, che sappia “(…) riconoscere le funzioni fondamentali che la terra assolve in un sistema capitalistico”, come proposto dal dichiarato maestro dell’Autore (Mazza 2004); regolazione intesa come pratica tecnica, amministrativa e politica che prevede il concorso legittimo di soggetti pubblici e privati nella formazione e nell’attuazione delle scelte di governo del territorio, in aggiunta ai soggetti istituzionalmente preposti.

L’Autore, in particolare, indica tre principali ragioni di utilità della prassi contrattuale: come aiuto per decidere in condizioni di razionalità limitata (in risposta ai limiti cognitivi del piano e all’incertezza del futuro); come possibile contributo alla crisi della finanza pubblica (a seguito della riduzione strutturale dei trasferimenti erariali agli enti locali); come risoluzione parziale per recuperare alla collettività parte del plusvalore fondiario incorporato ai suoli privati (per effetto degli investimenti pubblici in servizi e infrastrutture). In estrema sintesi, un punto di vista orientato a declinare l’urbanistica in forma contrattuale per dare allo spazio urbano regole generali condivise cui fare corrispondere azioni efficaci; ma da praticarsi come prassi ordinaria e verificabile, forma trasparente e regolamentata di governo del territorio, riconoscendolo come “(…) lo strumento necessario per una migliore convivenza civile”. Nella realtà, come indicato e argomentato dallo stesso Autore, la prassi contrattuale e negoziale italiana ha origini antiche – l’inizio degli anni Sessanta, con riferimento al territorio metropolitano milanese ma non solo - con un duplice sfondo storico temporale di riferimento: la contrattazione che anticipa le norme, la convenzione urbanistica che le segue. Gli interessi immobiliari sono da sempre rappresentati, assieme ad altri interessi fra loro anche confliggenti, all’interno del procedimento di formazione della decisione politica che si traduce in scelte di piano. Una contrattazione rappresentata e mediata attraverso l’attività politico–amministrativa nella fase di costruzione del piano, sancita e codificata attraverso le convenzioni urbanistiche che regolano il rapporto fra benefici privati e pubbliche utilità nell’attuazione delle scelte di trasformazione insediativa programmate dal piano. Nulla di nuovo quindi sotto il sole, se non una prassi operativa che l’Autore propone di promuovere in via ordinaria e trasparente, legittimando le forme contrattuali di pianificazione e armonizzando conseguentemente regolazione e contratto: gli aspetti regolamentari sono così da lungo tempo, ma il piano non è più quello di una volta, come di seguito cercherò di argomentare.

La necessità di armonizzare regolazione e contratto

Nello specifico, l’Autore propone quattro temi/obiettivo per restituire un assetto ordinato alla relazione fra regolazione e contratto: responsabilità (separando i contenuti strategici del piano, che rappresentano i presupposti non negoziabili delle pratiche contrattuali); reciprocità (prevedendo modi e forme di indennizzo degli operatori qualora l’ente locale non adempia agli impegni assunti in sede negoziale e viceversa); adeguatezza (è bene che la norma prevalga nella garanzia dei diritti d’uso del suolo esistenti e nel controllo della crescita urbana); sequenzialità (anche per evitare disparità di trattamento in situazioni similari). Come libertà e utilità sociale non sono in conflitto, in quanto le iniziative private possono concorrere al soddisfacimento degli interessi collettivi (art.41 della Costituzione), anche la conformazione generale del territorio e la contrattualità operativa possono non esserlo (regole vs contratto), ma riformando alla radice i caratteri del piano, separando le differenti dimensioni che lo compongono, come sperimentato e praticato in molte esperienze di pianificazione. Il piano non è più da diverso tempo lo strumento che si esprime attraverso la tecnica della zonizzazione monofunzionale che ha caratterizzato il piano di tradizione fino alla seconda metà del Novecento: un dispositivo rigido, prescrittivo, omnicomprensivo che aveva la presunzione di descrivere e disciplinare tutto, ma soprattutto da attuare in mera conformità ai suoi contenuti predefiniti (Mancuso 1978). Nel corso del tempo, il piano è progressivamente diventato un dispositivo abilitante che, più che predire e dimensionare, favorisce e promuove l’aumento delle capacità e delle libertà urbane, a partire dal riconoscimento di diverse dimensioni del suo agire: una cornice generale di senso e struttura, all’interno della quale si collocano sia la manutenzione e il rinnovo della città consolidata esistente, sia gli ambiti di trasformazione/rigenerazione intensiva. In estrema sintesi, anche se con qualche inevitabile semplificazione:

- una dimensione strutturale (la conformazione del territorio), programmatica e non conformativa delle proprietà, ricognitiva dei vincoli e dei piani-programmi sovraordinati, che rappresenta il telaio portante sia della manutenzione qualitativa della città esistente, sia delle trasformazioni programmate, con regole quadro e di contesto ridotte al minimo, le poche necessarie, astratte, generali e flessibili, che indicano i requisiti e le prestazioni da raggiungere (sociali, ambientali, di qualità dell’abitare), lasciandone le modalità alla dimensione operativa e a quella regolativa;

- una dimensione operativa (la conformazione urbanistica), che disciplina gli interventi intensivi di rigenerazione (nello spazio e nel tempo), con regole specificate e dettagliate con la definizione condivisa dei contratti di realizzazione degli interventi, in coerenza con le regole generali, a ridosso degli attori e delle risorse (pubbliche e private), riconoscendo alla dimensione del tempo il suo ruolo sostanziale nelle vite urbane e che si manifesta anche attraverso la prefigurazione morfologica-insediativa delle trasformazioni;

- una dimensione regolativa (la conformazione edilizia), relativa ai catasti e ai diritti della città consolidata, conformativa degli immobili esistenti, attraverso la manutenzione qualitativa dei tessuti urbani esistenti.

Dimensioni - non necessariamente fasi - diverse, che possono anche essere, se non trattate in distinti dispositivi urbanistici di pianificazione, comunque denominate e fra loro integrate, che conformano progressivamente territorio e proprietà, abbandonando un approccio funzionalista e prescrittivo per adottarne uno processuale e prestazionale, a intensità regolativa crescente, ben rappresentato dalla metafora dell’effetto calamita, determinato man mano ci si avvicina alla fase reale delle trasformazioni urbanistico-edilizie (Pagano 2010): dalla dimensione strutturale (i suoi caratteri, i suoi valori); alle proprietà oggetto di trasformazione urbanistica intensiva (nel tempo e nello spazio) nella dimensione operativa; agli immobili della città esistente nella dimensione regolativa. Traguardati da questo profilo, gli accordi - comunque denominati - possono collocarsi a monte o a valle dei dispositivi generali, a seconda delle opportunità, delle occasioni, dei contesti territoriali (7), con nature, procedure, modalità differenti; il tema centrale è semmai quello della loro trasparenza, delle necessità di confrontarsi con le fasi di ascolto e partecipazione, nonché delle chiare argomentazioni e motivazioni da porre alla base dei processi di costruzione delle scelte di conformazione del territorio, nella direzione della conformazione delle proprietà. Al di là degli aspetti strumentali, procedurali e legislativi, nonché delle condizioni di opportunità e di legittimità - di riforma del piano si parla inutilmente ormai da troppo tempo - è attorno a queste differenti dimensioni che penso occorra lavorare operativamente se vogliamo restituire credibilità, rispettabilità e assieme efficacia al metodo della pianificazione (Oliva 2013); rendendo non solo trasparente e possibile, ma soprattutto utile, la convivenza fra differenti forme di regolazione e modalità contrattuali, armonizzandole coerentemente ai bisogni e alle diverse e articolate morfologie sociali che caratterizzano città e territori contemporanei.

Il trattamento temporale degli usi del suolo

Il piano urbanistico della modernità, un dispositivo astratto e atemporale, lontano dalla conoscenza dei bisogni e degli attori in campo, incapace di ospitare esigenze inattese e di confrontarsi con il flusso delle mutevoli contingenze che caratterizzano le relazioni economiche, culturali, sociali, trattava esclusivamente la dimensione spaziale delle trasformazioni urbane; questo anche per la natura contestuale e situata della dimensione del tempo nella convenzione newtoniana (il tempo assoluto), a fronte delle molteplici temporalità e attorialità che contraddistinguono il progetto inteso come un processo. Per il Piano Regolatore Generale (PRG) della legge urbanistica nazionale 1150/1942, la dimensione temporale si configura come un artificiale presente normato, rigidamente chiuso a passato e futuro, che congela un unico lungo attimo (Mazza 2003). In ogni caso, un fattore secondario rispetto all’interesse fondativo rappresentato dalla regolazione degli usi del suolo. Con le Sentenze della Corte Costituzionale n. 55 e 56 del 1968, i vincoli finalizzati all’espropriazione per la realizzazione della città pubblica (gli standard urbanistici) non valgono più a tempo indeterminato, anche se permane la strutturale asimmetria fra i diritti edificatori valevoli a tempo indeterminato e vincoli pubblicistici quinquennali. Ma con il processo di dismissione produttiva degli anni Settanta e Ottanta – la terza rivoluzione industriale, che ha cambiato radicalmente il volto delle nostre città – la dimensione temporale, storicamente inesplorata e fraintesa, assume un ruolo centrale nella regolazione dei suoli urbani. All’interno delle diverse dimensioni processuali del piano prima indicate, che per loro natura non assumono un orizzonte unico del tempo, vengono al contempo valorizzate le funzioni di legittimazione e comunicazione cui il piano ha spesso rinunciato in forza della regolazione.

Un’efficace riforma della pianificazione non può quindi che assumere il ruolo del tempo nella dimensione operativa, l’unica in grado di integrare politiche urbane e sviluppo locale, comporre relazioni efficaci e dirette con il progetto urbano, fasi di ascolto e partecipazione, mettendo assieme al lavoro saperi esperti e saperi contestuali, nonché introdurre trasparenti e innovative pratiche contrattuali, con tempi e risorse pubbliche e private certi (Galuzzi 2010); che permette di integrare una molteplicità di aspetti che non appartengono alla tradizionale cassetta degli attrezzi del progetto urbano e che riguardano i soggetti che intervengono, le politiche urbane e sociali, la capacità di ascolto, coinvolgimento, promozione, comunicazione, valutazione e selezione delle alternative progettuali, le tecniche di perequazione, compensazione e incentivazione urbanistica. Ciò consente di correggere difetti e contraddizioni derivanti dalla forzata coincidenza temporale fra le previsioni del piano e la conformazione dei diritti, che lo ha reso di fatto inefficace. Mentre la dimensione strutturale ricerca figure resilienti della città e dei paesaggi, utilizzando rappresentazioni ideogrammatiche, sintetiche, che richiedono prestazioni e ricercano relazioni flessibili, in quanto capaci di accogliere nel corso del tempo situazioni inattese, sulle quali lavorare nel tempo, a scale sempre più ravvicinate senza ricorrere a presuntuose prefigurazioni rigide e definitive, nella dimensione operativa possono innescarsi approfondimenti e differenti sensibilità progettuali, attrezzate ad accogliere l’inatteso e le variazioni di percorso, favorendo così il necessario ruolo di lievito che cristallizzerà la configurazione finale delle trasformazioni.

La dimensione operativa diviene in questo modo momento cruciale di definizione progettuale, che regola e conforma i diritti delle trasformazioni urbane, quando le scelte sono maturate e strategicamente opportune, anche attraverso dispositivi concorsuali e alternative progettuali, con pertinenti valutazioni e argomentazioni, nonché la concreta misurazione delle risorse necessarie. La sfida d'innovazione nel progetto urbanistico, alle sue differenti scale, consisterà quindi sempre più nel rendere coerenti il senso della strategia urbanistica con i contenuti e le qualità dei programmi operativi, con l'apporto delle politiche urbane, sviluppando progetti di trasformazione fisica che ne rappresentino una concreta traduzione attuativa.

La dimensione finanziaria delle trasformazioni urbane

Il mercato degli immobili non è un mercato perfetto ma regolato da domanda e offerta, i cui costi sono determinati dalla libera concorrenza imprenditoriale (Campos Venuti 1991). In particolare, per chi si occupa di spazio urbano, la rendita fondiaria si articola in due differenti famiglie: rendita assoluta, rendita differenziale (8). In via generale, la rendita urbana impoverisce la concorrenza del mercato immobiliare, in quanto vi si annidano posizioni monopolistiche, in particolare nei cicli edilizi che hanno come protagonista la rendita differenziale, forza centripeta che caratterizza la trasformazione della città al proprio interno, che riusa i suoli liberati dalle dismissioni industriali e dalle grandi attrezzature che hanno costruito la città pubblica Ottocentesca (mercati, caserme, ferrovie, ecc.). Un mercato urbano in cui il prezzo delle aree, dotate di vantaggi posizionali diversi tra loro ma comunque imparagonabilmente superiori a quelli marginali determinati dalla rendita assoluta, è tacitamente condiviso dai pochi attori in gioco, non dalla loro limitata disponibilità.

La finanziarizzazione indica l’incidenza progressivamente crescente delle attività finanziarie nel sistema economico generale (9): si tratta di un processo che, a partire dagli anni Ottanta (Harvey 1985) ha profondamente mutato le modalità di funzionamento dei sistemi e mercati economici ma anche sociali (Epstein 2006, Aalbers 2016), compreso quello italiano (Gallino 2011, Salento, Masino 2013), le cui dimensioni, oltre che l’estensione e la diffusione geografica del fenomeno, non hanno precedenti nella storia urbana, anche in termini di riproduzione delle disuguaglianze sociali (Filandri, Paulì 2018). In particolare, a cavallo della crisi globale (2007-2008), si è determinata una forte concentrazione del capitale in una ristretta cerchia di investitori globali, istituzionali o meno (banche, assicurazioni, grandi società industriali, casse di previdenza, fondazioni bancarie, fondi pensione, fondi immobiliari). Si tratta di attori globali accomunati, oltre che dall'uso di strumenti finanziari e da una sensibile dotazione di capitale, dalla capacità di gestire i rischi provenienti da investimenti in contesti globali, senza dover affrontare i costi irrecuperabili (sunk costs) che possono caratterizzare le situazioni locali.

Il mercato degli immobili, soprattutto nelle grandi aree urbane, è oggi dominato da attori oligopolistici, se non monopolistici, con una saldatura strutturale fra capitali finanziari e sviluppatori immobiliari, che probabilmente traguardano una medesima visione del mondo. Attori che hanno da tempo sostituito i tradizionali rentier e che detengono nei loro asset – che sempre più si configurano come prodotti finanziari - la quasi totalità dell’offerta; per i quali la redditività immobiliare diviene il fattore principale rispetto al loro utilizzo strumentale, rendendo liquido un patrimonio solido per sua natura (gli immobili); generando economia di carta, che può essere trattata come un derivato finanziario, cui può non seguire l’effettiva trasformazione fisica e connessa alle tendenze macroeconomiche determinate dalla finanziarizzazione (Caudo, Memo 2012, Lucia 2012, Sapelli 2009); con valori determinati dalle aspettative di crescita del mercato, come avviene in Borsa (in molti casi si tratta di società quotate nei mercati finanziari), all’interno di un più generale processo di impetuosa crescita del peso dell'economia finanziaria anche nella sfera pubblica.

La pervasività di una logica puramente finanziaria – dal più facile accesso al credito per famiglie e imprese, alle misure di cartolarizzazione degli immobili pubblici (2001-2002) (10), la progressiva diffusione dei fondi immobiliari (11) ha traghettato la rendita urbana verso una vera e propria rendita pura (Tocci 2009), che ha profondamente modificato il mercato immobiliare e di conseguenza la natura stessa dei beni, da valore patrimoniale e d’uso a valore finanziario; assumendo progressiva rilevanza non più per la plusvalenza generata dalla rivalutazione del bene, come nella tradizionale logica patrimoniale, ma per la possibile utilizzazione e redditività nel corso del tempo. Il mercato immobiliare non si configura più quindi esclusivamente come ambito dove viene soddisfatto il bisogno abitativo delle famiglie e dei beni strumentali per attività e imprese, ma piuttosto come spazio di mercato dove si generano interessi e flussi finanziari. Su questo hanno giocato un ruolo fondamentale sia l’evoluzione del sistema bancario sia la conseguente liberalizzazione del mercato del credito. In questo processo si inseriscono, come detto a pieno titolo – anche sul piano politico-culturale – la nascita e la diffusione dei fondi immobiliari, con tecniche di cartolarizzazione dei prodotti immobiliari sempre più sofisticate, che permettono agli sviluppatori di attingere finanziamenti direttamente dal mercato dei capitali, come conseguenza del gigantismo e della liquidità disponibile, manifestando una capacità di sfruttare in maniera estensiva la rendita differenziale (Harvey 2012). L’esternalizzazione dei patrimoni industriali in appositi fondi immobiliari è stata realizzata in pochi anni da molti grandi gruppi economici italiani (banche, assicurazioni, grandi enti pubblici), che ottengono da questa operazione un netto miglioramento dei propri bilanci, impensabile attraverso nessun’altra ristrutturazione produttiva; probabilmente la più importante ristrutturazione del capitalismo italiano di fronte alla sfida della globalizzazione.

Come tutte le discipline, l’urbanistica è uno strumento di cui disponiamo per collocare, affrontare e dare senso al nostro stare nel Mondo, ma che si deve nutrire delle idee di futuro e della capacità di perseguirle attraverso progetti appropriati, condivisi, inclusivi, coniugando economia e innovazione sociale, al servizio della città e dei suoi cittadini. Per questo, al di là delle utili tecniche – non solo economiche – che possono accompagnare le azioni di contrasto alla finanziarizzazione della rendita, sono tre a mio parere i temi generali sui quali lavorare con costanza e pazienza:

- ritornare responsabilmente all’economia reale (il tradizionale ambito economico caratterizzato dalla produzione e dalla distribuzione di beni e servizi), nella quale il valore sottostante l'investimento torna a essere l'elemento chiave da considerare, apprendendo da quelle forme di economia reale in grado di coltivare un rapporto virtuoso fra protezione e valorizzazione dei territori, degli ecosistemi, per cui la società è fondamento dell'economia, non viceversa (Pezzani 2013);
- ripensare all’essenziale valore d’uso dei beni, anche attraverso il processo di estrazione e valorizzazione del valore latente della rigenerazione urbana, finalizzato all’incremento dei livelli di efficienza, equità, qualità dei contesti urbani, mettendo in moto processi di auto - organizzazione e valorizzazione del patrimonio esistente (Rusci 2017, Stanghellini 2019);
- promuovere un’economia che guarda all’impatto e all’innovazione sociale, in grado di creare valore nel lungo periodo (Rago, Venturi 2018, Mio 2021), ricordando che non esiste buona economia senza cultura e l’unica cura è un’economia più giusta.

Piergiorgio Vitillo

Note

1) Per meglio collocare le questioni legate alla rendita fondiaria urbana, credo necessario un inquadramento del contesto storico, culturale e disciplinare di riferimento. In termini economici generali, si definisce reddito il complesso delle entrate (e dei benefici che ne derivano) di cui dispongono individui e famiglie. I redditi hanno assunto denominazioni diverse in rapporto al fattore produttivo che li determina: salario il reddito da lavoro; profitto il reddito da capitale; rendita il reddito che deriva dal possesso di beni immobili (suoli e/o costruzioni). Nel Il Capitale, Libro Terzo, Il processo complessivo della produzione capitalistica (1894), Marx tratta approfonditamente la triade rendita, profitto, salario, ma furono gli economisti classici (liberali e conservatori), in particolare David Ricardo (1772-1823) e Adam Smith (1723-1790), a stigmatizzare la rendita fondiaria come residuo del mondo precapitalistico e ostacolo alla crescita del capitale, ritenendo che lo sviluppo compiuto del capitalismo richiedesse l’eliminazione della rendita o quantomeno la sua subordinazione al profitto. La rendita rappresenta quindi il reddito che nella distribuzione del prodotto sociale va al proprietario dei suoli (agricoli o edificabili) e delle costruzioni (abitazioni ma non solo); ma mentre gli imprenditori capitalisti ci mettono iniziativa, lavoro, capitali (in sintesi capacità d’impresa), il rentier percepisce una rendita che non dipende dal suo ingegno, dalle sue capacità (di lavoro o di capitali), ma dal semplice possesso del suolo: la rendita è un vero e proprio unearded revenue (Marshal 1890), non frutto proporzionato a capitali, rischio, ingegno, come avviene per altre forme di reddito imprenditoriale. Non solo: la rendita urbana è per sua natura monopolistica (un oligopolio collusivo), parassitaria (realizzata per buona misura grazie alla collettività, si forma grazie a investimenti, azioni, politiche pubbliche), speculativa (non è un fattore di produzione); mentre il profitto imprenditoriale è fattore di produzione, frutto di capitali, di rischio, d’ingegno.

2) Anche Gianni Agnelli, negli anni Settanta si dichiara convinto che “(…) in Italia l’area della rendita si sia estesa in modo patologico. E poiché il salario non è comprimibile in una società democratica, quello che ne fa tutte le spese è il profitto d’impresa. Questo è il male del quale soffriamo e contro il quale dobbiamo assolutamente reagire” (della Seta P., Salzano E. (1993), L‘Italia a sacco, p.11, Editori Riuniti, Roma).

3) Paolo Urbani, giurista-amministrativista, ha proposto un patto sociale per il governo del territorio, in grado di conciliare le esigenze di maggiore libertà degli attori economici e territoriali con le esigenze di salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio.

4) Giovanni Crocioni, architetto-urbanista, ha contrapposto l’urbanistica negoziale all’urbanistica prescrittiva di tradizione, agita attraverso provvedimenti unilaterali della Pubblica Amministrazione.

5) Nel libro, l’urbanistica contrattata viene definita come la “(…) sostituzione, a un sistema di regole valide erga omnes, definite dagli strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazione diretta delle operazioni di trasformazione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere” (p.79).

6) Si tratta di una contrapposizione che anche all’interno dell’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) ha visto confrontarsi con durezza l’atteggiamento pragmatico riformista e operativo (attento alle norme generali ma anche ai valori del mercato) rappresentato da Giuseppe Campos Venuti; con la posizione pubblicistica radicalmente identitaria (l’interesse generale può essere garantito solo dai piani, dai programmi e dalle azioni della Pubblica amministrazione) incarnata da Edoardo Salzano; culminata con il XIX Congresso dell’INU, Il territorio dell’urbanistica (Milano 1990), che ha visto contrapporsi differenti tesi proprio sul rapporto pubblico – privato.

7) Si veda su questo aspetto la vicenda dell’Accordo di Programma (AdP) per la trasformazione degli Scali ferroviari milanesi e la sua armonizzazione all’interno del Piano di Governo del Territorio approvato dall’Amministrazione comunale Pisapia – De Cesaris (PGT 2014).

8) La letteratura prevalente classifica due tipologie di rendite fondiarie urbane, assoluta e differenziale. Il ciclo edilizio della rendita urbana assoluta si manifesta nelle fasi della grande crescita urbana e del boom edilizio: le città si estendono a macchia d’olio, con forza centrifuga, formando le grandi periferie urbane (con ingenti quantità di suolo che vengono sottratte all’agricoltura e urbanizzate). La rendita assoluta presenta una bassa intensità (di valore) e una grande estensione (di superficie); ha quindi modesti valori per unità di superficie, diffusi però su grandi quantità di aree (cioè su tutti i suoli edificabili). Il blocco edilizio realizzato intorno alla rendita urbana assoluta raccoglie il massimo delle alleanze, coinvolgendo largamente anche forze produttive: attorno ai grandi interessi immobiliari (proprietari, finanziatori, costruttori) si raccolgono anche i piccoli proprietari (di suoli e case), i piccoli costruttori, la mano d’opera. All’operatore pubblico il regime immobiliare chiede solo di rendere possibile la formazione della rendita urbana assoluta (meglio molte aree poco urbanizzate che poche aree molto urbanizzate). La rendita urbana differenziale presenta un’alta intensità e una modesta estensione, generando elevati valori per unità di superficie, diffusi su significative quantità di aree (cioè su tutti i suoli edificabili di diritto e di fatto); è basata sulle destinazioni speciali (di fatto o di diritto) e si divide in rendita differenziale naturale (generata dalla qualità dei territori) e rendita differenziale artificiale (generata dalla qualità dei servizi e delle infrastrutture). Il ciclo della rendita urbana differenziale si manifesta sempre nelle posizioni/luoghi speciali, in particolare durante la crisi edilizia e le grandi trasformazioni urbane (aree dismesse in primis); e realizza tessuti urbani o extraurbani per abitazioni di lusso, terziario commerciale, uffici, centri direzionali, edifici in zone turistiche o panoramiche (seconde case), commercio di massa. Il blocco edilizio realizzato intorno alla rendita urbana differenziale si riduce all’essenza del regime immobiliare capitalistico: grandi immobiliari e finanza, emarginando altri alleati tradizionali (i piccoli proprietari in particolare).

9) La letteratura che si occupa di finanziarizzazione in termini generali può essere ricollegata a tre differenti approcci (van der Zwan 2014). Il primo deriva dalla Regulation Theory e descrive la finanziarizzazione come un regime di accumulazione in cui aziende non finanziarie sostituiscono la produzione con attività finanziarie come principale fonte dei loro profitti. La finanziarizzazione delle aziende è una questione chiave anche nel secondo approccio, che si concentra sull’emergere del valore azionario come un fattore cruciale nella definizione delle strategie aziendali, una prospettiva connessa alla Agency Theory (Eisenhardt 1989). Mentre anche il secondo approccio limita l’analisi a un’élite di rentiers come beneficiari dei processi di finanziarizzazione, il terzo approccio estende l’analisi alla finanziarizzazione della vita quotidiana, concentrandosi sulla crescente disponibilità di prodotti finanziari per famiglie delle classi popolare e media (Popular Financialisation), nella misura in cui i mercati finanziari tendono a sostituire i sistemi di welfare nel soddisfacimento di bisogni fondamentali della popolazione, in relazione a tre fenomeni: la finanziarizzazione dell’abitare, un filone di letteratura di origine geografica (Aalbers 2016), connessa al ritiro dello Stato dal settore delle abitazioni e la finanziarizzazione dei mercati immobiliari (Belotti, Caselli 2016); la diffusione di forme di Asset-Based Welfare, specie nel Regno Unito e negli Stati Uniti, con enfasi posta sull’importanza degli assets privati nella definizione del welfare familiare; l’emergere della cosiddetta Impact Finance, ovvero la diffusione di dispositivi finanziari miranti a investire in programmi di Evidence-Based Welfare, in grado di coniugare ritorni sociali e finanziari.

10) Con Decreto legge n.351/2011, convertito nella legge n.410/2001, l’allora Ministro dell’Economia e delle Finanze Giulio Tremonti avvia l’operazione di privatizzazione degli immobili pubblici (SCIP1, cui ha fatto seguito SCIP2), attraverso la tecnica finanziaria della cartolarizzazione (securitization). L’operazione era finalizzata a consentire la conversione degli immobili di proprietà degli enti previdenziali pubblici in strumenti finanziari facilmente collocabili sui mercati finanziari. Le due società, con Decreto legge n.207/2008, sono state liquidate: tranne lo Stato, ci hanno guadagnato più o meno tutti. L’esternalizzazione dei patrimoni industriali in appositi fondi immobiliari viene inoltre realizzata in pochi anni da molti grandi gruppi economici italiani (banche e assicurazioni, grandi enti pubblici): si tratta probabilmente la più importante ristrutturazione del capitalismo italiano a seguito della globalizzazione, che ottengono da questa operazione un netto miglioramento dei propri bilanci, impensabile con qualsiasi altra ristrutturazione produttiva.

11) I fondi immobiliari sono veri e propri strumenti per trasformare un investimento immobiliare in un dispositivo di natura esclusivamente finanziaria, che consente agli investitori di partecipare ai risultati economici di iniziative immobiliari utilizzando il modello organizzativo patrimoniale gestito da un intermediario (Mantini, Scaravaggi 2011).

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N.d.C. - Piergiorgio Vitillo, architetto, professore associato di Urbanistica, insegna alla Scuola di Architettura e Ingegneria delle Costruzioni (AUIC) del Politecnico di Milano. Presso lo stesso ateneo, svolge attività di ricerca nel Dipartimento di Architettura Ingegneria delle Costruzioni e Ambiente Costruito (DABC) sui temi della città contemporanea, della rigenerazione e del progetto urbano. È membro dell’Istituto Nazionale di Urbanistica e fa parte della redazione della rivista Urbanistica.

Gli ultimi suoi libri sono: 8 Racconti di Milano, con Andrea Lavorato e Paolo Galuzzi (ANCE 2020); (RE)discovering Proximity, con Marika Fior, Paolo Galuzzi e Gabriele Pasqui (Springer Nature 2022).

N.B. I grassetti nel testo sono nostri.

R.R.