TERRITORI EUROPEI TRA GOVERNO E PIANIFICAZIONE

Governo del territorio e pianificazione spaziale in Europa di Umberto Janin Rivolin (CittàStudi Edizioni, 2016) è un testo dichiaratamente didattico con una duplice interessante valenza: da un lato fornisce informazioni sistematiche sulla questione del governo del territorio e della pianificazione spaziale in Europa, dall'altro lato si propone come uno strumento per chi voglia "approfondire lo studio e l'apprendimento tecnico della pianificazione spaziale" (p. 9). Da questo secondo punto di vista il libro può dunque essere considerato un manuale e come tale fa riferimento agli assunti concettuali e metodologici di un'altra pubblicazione della stessa natura curata dall'Autore con altri nel 2013 (1), di cui, in un certo qual modo, costituisce una logica continuazione. Sono simili sia la struttura dei capitoli - che comprende, oltre al riferimento sistematico ad esempi, anche esercitazioni per testare il livello di apprendimento del lettore-studente -, sia il tentativo di facilitare l'accesso al linguaggio tecnico con diversi mezzi - traduzioni, collegamenti ipertestuali, ecc. -. Per questa sua duplice funzione si presta ad altrettante osservazioni: l'una sull'efficacia del suo impianto dal punto di vista didattico - peraltro già testato nel precedente manuale -, l'altra sull'efficacia informativa e culturale di un lavoro sistematico sulla pianificazione spaziale in Europa circa il quale la letteratura scientifica e divulgativa corrente risulta abbastanza frammentaria.

Partiamo dalla struttura del testo, articolata in due parti. La prima - Governo del territorio e pianificazione spaziale negli Stati europei - ha l'obiettivo di fornire le informazioni necessarie a rendere possibile una comparazione fra i sistemi di pianificazione di cinque Stati europei. Per comprendere la natura di tali sistemi e chiarirne il funzionamento, Umberto Janin Rivolin mette a fuoco - nel primo capitolo - il concetto di "sistema di governo del territorio", richiamando alcune definizioni della letteratura scientifica corrente. I sistemi di governo vengono analizzati nel loro essere "tecnologie istituzionali". Ne vengono descritti i modelli e la loro evoluzione nel tempo, dovuta al fatto che sono il prodotto di una costruzione sociale e quindi sollecitati "a rinnovare le proprie capacità funzionali di fronte al cambiamento" (p. 37). Per chiarire il ragionamento l'Autore porta ad esempio una breve descrizione della costruzione del sistema di pianificazione in Italia, mentre nei cinque capitoli successivi - che completano la prima parte del testo e che sono frutto del contributo di quattro giovani ricercatori - un'analoga analisi è condotta sui sistemi di pianificazione di Francia, Regno Unito, Germania, Svezia e Polonia.

Per facilitarne la comparazione, i cinque casi studio sono analizzati seguendo gli stessi passi analitico-descrittivi - la struttura del governo, gli strumenti di piano e i loro cambiamenti nel tempo, il discorso sul governo del territorio e gli orientamenti della politica, le pratiche di pianificazione spaziale - e terminano tutti, salvo il caso polacco, con un esempio concreto di cui sono esaminate le pratiche messe in atto (Bordeaux, Liverpool, Amburgo e Stoccolma). Nonostante questa comune struttura, la comparazione non si presenta agevole perché diversi sono i sistemi di governo e piuttosto complicate le storie che ne caratterizzano l'evoluzione nel tempo. Se in alcuni casi le traiettorie appaiono abbastanza lineari e i modelli di governo (strutture e strumenti) dotati di una certa solidità e continuità - come in Germania o in Svezia -, in altri casi la situazione appare assai più complessa. Per esempio in Francia dove l'abbandono progressivo di una solida impostazione centralista del governo del territorio sembra dare luogo a un affollamento di soggetti e strumenti. O nel Regno Unito dove un approccio tecnico-culturale storicamente assai più flessibile, basato sulla common law, sembra piegarsi di volta in volta a spinte politiche più o meno centraliste, più o meno neoliberiste a seconda dell'impostazione del governo centrale.

Il riferimento a un caso concreto aiuta in parte a superare queste difficoltà ma, oltre a questo valore didattico, finisce per svolgere nel testo anche un altro interessante ruolo, forse non proprio voluto. Infatti, quando la descrizione abbandona gli aspetti giuridico-istituzionali e affronta maggiormente in ciascun caso le pratiche, emergono tratti incredibilmente comuni di una storia europea che ha caratterizzato aree urbane assai differenti. Una storia che è quella di trasformazioni economiche, demografiche, sociali e fisiche a cui le singole realtà hanno reagito con politiche, azioni e strumenti sorprendentemente simili pur nel contesto di sistemi di pianificazione spaziale diversi. Qui, in genere, più che a strumenti formali, legalmente definiti, ci si trova di fronte a insiemi di azioni, che poi, magari, ai primi saranno formalmente ricondotte ma che spesso non nascono da questi. I vocaboli che, quasi sempre, le ammantano sono: "strategico", "strategia", "pianificazione strategica". I soggetti dell'azione di piano sono quelli del sistema di governo, ma non solo: più che esperienze di governo, infatti, lo sono di governance nel senso che appaiono coinvolti molteplici soggetti, pubblici e privati, che agiscono alle diverse scale del progetto. Gli obiettivi (sviluppo economico e sociale, uscita da una situazione di crisi…) e le parole-chiave (attrattività, cultura, sostenibilità…) sono assai simili ma non lo sono le storie. E l'Europa, l'Unione Europea - talvolta erogatrice di risorse con suoi diversi programmi oppure promotrice di iniziative ("capitale europea della cultura", ecc.) - emerge sempre come un partner significativo. Fa eccezione il caso polacco, dove l'elemento dominante sembra essere la vicenda di una transizione politica e dei suoi effetti sul sistema di governo e sugli strumenti di pianificazione. Anche in questo caso, il ricorso a un esempio descritto compiutamente - piuttosto che il richiamo sommario a vari episodi - avrebbe forse giovato alla comprensione di una situazione che nel libro viene presentata come abbastanza negativa e tutto sommato coerente con gli aspetti più deleteri di molte delle politiche neoliberiste di altre città europee. Dalla lettura del testo emerge un elemento che fa riflettere sulla situazione del nostro Paese: bene o male in tutte e cinque le realtà nazionali prese in considerazione esiste, seppur in forme diverse mutate nel tempo, una qualche modalità di intervento di pianificazione spaziale a livello nazionale che, al contrario, in Italia non è mai esistita, salvo l'unico tentativo rappresentato da Progetto '80 alla fine degli anni '60.

La seconda parte del libro - Governance territoriale e pianificazione spaziale dell'Unione Europea - è quella che fornisce maggiori informazioni sul funzionamento dell'Unione Europea in riferimento al tema del governo del territorio. In particolare, il capitolo. 7 - Unione Europea e governo del territorio - delinea la struttura e il funzionamento dell'UE e le tappe della sua evoluzione in questi sessant'anni, chiarendo la natura per certi versi anomala di un'istituzione "non paragonabile ad alcun'altra esperienza di cooperazione internazionale nella storia e nel mondo attuale" (p. 243). Ciò che emerge è che il governo del territorio non è una competenza specifica dell'UE. Tuttavia - attraverso il principio della competenza concorrente con gli stati membri finalizzata alla "coesione economica, sociale e territoriale" - appare evidente la necessità di un ordinamento spaziale volto a "ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite". Tutto ciò ha portato a un processo di produzione politica, tecnica e istituzionale qualificato in genere come "governance territoriale europea" che, se non è servito "a condividere un sistema di governo del territorio dell'UE, almeno [è stato utile] a riconoscere sotto il profilo istituzionale l'oggetto della sua azione" (p. 246).

A chiarire cosa si intende per "governancte territoriale europea" ci pensa l'ottavo capitolo in cui è tracciato un quadro delle sequenze intrecciate di eventi che hanno dato vita alla "cosiddetta pianificazione spaziale europea" a partire dal 1980. Questo passando per lo Schema di sviluppo dello spazio europeo, i fondi strutturali e la politica di coesione nei diversi periodi di programmazione, le direttive orientate verso la cooperazione territoriale europea e lo sviluppo urbano. Qui si sottolinea un aspetto rilevante: pur nell'assenza di una competenza formale dell'UE sul tema della pianificazione spaziale, la progressiva affermazione del linguaggio tecnico e politico prodotta da questi eventi ha innescato cambiamenti nelle pratiche e nei sistemi di governo dei paesi europei. Sono due gli esempi di pratiche di pianificazione spaziale europea descritti e analizzati nel nono capitolo. Il primo, l'Interreg IIIb Spazio Alpino, è un esempio di cooperazione transnazionale i cui esisti sono stati assai poco positivi. "Malgrado il completo utilizzo delle risorse disponibili e l'attuazione di 58 progetti - si legge nel testo - il programma Interreg IIIb Spazio Alpino non può dirsi un esempio di successo di cooperazione territoriale europea, sia per la sua conduzione conflittuale e la mancanza di strategie di sviluppo realmente condivise, sia per l'incapacità di generare il partenariato locale necessario a metterle in opera a costruire una cooperazione socioeconomica effettiva e durevole nell'area alpina." (p. 293). Il secondo, un esempio nel campo dello sviluppo urbano, Urban II Mirafiori Nord a Torino, appare invece - nella dettagliata descrizione del programma, delle diverse fasi di attuazione ed anche di monitoraggio dell'attuazione e di valutazione dei risultati - l'esempio di una buona pratica.

L'influenza europea sulla caratterizzazione spaziale delle politiche nazionali italiane e sull'evoluzione delle politiche regionali di sviluppo è analizzata nel decimo capitolo. Qui si mette in luce da un lato la faticosa maturazione dell'attenzione della politica italiana per la pianificazione spaziale europea e il relativo confronto intergovernativo, dall'altro lato l'impatto positivo delle trasformazioni spaziali prodotte attraverso il cofinanziamento europeo, gli effetti innescati sull'estendersi della "programmazione negoziata" e dei "programmi complessi", con due conseguenze: l'"addestramento all'accordo interistituzionale" da parte di Regioni e altri enti; una attenzione crescente a una visione spaziale con approccio strategico. Vengono inoltre sottolineati riflessi di ordine costituzionale - per esempio, l'inserimento nella Costituzione del principio di sussidiarietà e dell'espressione "governo del territorio" - anche se a ciò non corrispondono coerenti cambiamenti delle politiche nazionali a causa - si sostiene nel libro - di "una cultura tecnica ancora troppo condizionata da retaggi ideologici duri a morire" (p. 340).

Il tema dell'europeizzazione del governo del territorio - vista sia come influenza dell'UE sui sistemi di governo del territorio degli Stati membri, sia come progressiva caratterizzazione della governance territoriale europea - è affrontato nell'undicesimo capitolo. Il concetto di europeizzazione è utilizzato per descrivere gli effetti dell'integrazione in termini di coevoluzione complessiva dei contesti istituzionali coinvolti in cui agiscono tre tipi di azioni: dall'alto, dal basso e orizzontali fra uno stato e l'altro. Facendo ricorso al concetto di "tecnologia istituzionale" introdotto nella prima parte del libro e alla versione "sincronica" dello schema di formazione di un sistema di governo del territorio adottato per descrivere il processo di formazione della governance territoriale europea, si fornisce quindi un'articolata analisi dei tipi di influenza che possono contribuire all'europeizzazione del governo del territorio. In particolare, si sottolinea il ruolo delle pratiche, "non tanto come esito (tra gli altri) del processo, ma come snodo cruciale del fenomeno complessivo" (p. 365).

Nell'ultimo capitolo - Attualità e prospettive della governance territoriale europea - si propone infine una "lettura istituzionale" del concetto di governance territoriale attraverso un'analisi dei documenti dell'Unione Europea - trattati, direttive, ecc. -, ovvero una breve storia di come questo concetto si sia progressivamente affermato nelle politiche dell'Unione e di come, attraverso questo, anche il concetto di pianificazione spaziale abbia assunto una sua centralità. Pur prendendo atto di questa, seppur lenta, evoluzione, nelle conclusioni si sottolineano gli aspetti problematici di un processo in cui interazioni verticali ed orizzontali non sono codificate e si esprime qualche dubbio sulla tenuta del sistema. "Resta il fatto - scrive l'Autore - che l'attuazione locale della governance territoriale europea e le forme spaziali che danno concretezza ai suoi obiettivi risultano filtrate dai sistemi di governo del territorio degli Stati europei, non ultimo i diritti assegnati attraverso le pratiche di pianificazione spaziale. Finché un coordinamento dei sistemi di governo del territorio e delle attività di pianificazione spaziale all'insegna della coesione territoriale non sarà istituito in Europa, è lecito domandarsi quanti e quali sistemi stiano effettivamente concorrendo al disegno di cittadinanza europea e quanti e quali, piuttosto, contribuiscano quotidianamente a cancellarne i contorni" (p. 408).

Per concludere, torniamo sulla duplice funzione di questo libro e sulla sua efficacia. Dal punto di vista didattico possiamo affermare che la struttura di ciascun capitolo (soprattutto il ricorso ad esempi, letture, domande) è efficace, come probabilmente lo era nel manuale precedente. Il linguaggio tecnico utilizzato, invece, non risulta semplice - non lo era neppure nel precedente manuale - ed è talvolta complicato dalla necessità di riferirsi a testi che hanno versioni in più lingue. Si tratta inoltre di un linguaggio abbastanza personale che pare rifuggire dal confronto con alcuni dei più comuni aspetti dell'attuale dibattito nazionale nel campo della pianificazione (3). Una migliore interazione con questo ne avrebbe probabilmente aumentato l'efficacia didattica e divulgativa. Dal punto di vista informativo e culturale, invece, il testo ha indubbiamente diversi meriti. L'Unione Europea è un oggetto costantemente evocato nella letteratura disciplinare, ma tutto sommato sconosciuto nel suo reale e assai complesso funzionamento e ancor di più nella sua evoluzione. Il testo colma questa lacuna, anche se a tratti in modo un po' pedante. D'altra parte, con un soggetto così presente nelle nostre vite ma, allo stesso tempo, così sfuggente, probabilmente non si poteva fare altrimenti.

Silvia Saccomani

Note
(1) L. Gaeta, L. Mazza, U. Janin Rivolin, Governo del territorio e pianificazione spaziale, CittàStudi Edizioni, Torino 2013.
(2) È necessario sottolineare che alcuni dei contributi contenuti nel volume hanno avuto origine da attività di ricerca svolte dagli autori in ambito didattico - come tesi di dottorato (Dottorato in Ambiente e Territorio, Politecnico e Università di Torino) o tesi di Laurea Magistrale (in Pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistico-ambientale, Politecnico di Torino) -. A questa origine può forse anche essere fatta risalire una certa disomogeneità del linguaggio nella presentazione dei cinque casi. Gli autori dei contributi sono: Giancarlo Cotella, oggi professore associato presso il Politecnico di Torino; Bogdan Rugina, ricercatore e consulente presso Urbasofia in Romania; Alys Solly, dottoranda di ricerca al Politecnico di Torino; Carlo Spinelli, dottore di ricerca e docente a contratto al Politecnico di Torino.
(3) Per esempio, dai cinque casi studio esaminati emerge il fatto che nei paesi presi in considerazione esistono a livello locale due tipi di strumenti (con estensione territoriale e temporale spesso diversa): uno senza valore legale, l'altro destinato a definire legalmente gli usi del suolo. È ciò che nel dibattito italiano sulla possibile riforma urbanistica va sotto la voce di separazione fra pianificazione strutturale e pianificazione operativa, espressioni che nel manuale non vengono mai evocate.

N.d.C. - Silvia Saccomani, già professore associato di urbanistica, ha insegnato Pianificazione territoriale e strategica al Politecnico di Torino.

Tra le sue pubblicazioni recenti: con F. Governa (a cura di), Periferie tra riqualificazione e sviluppo locale. Un confronto sulle metodologie e sulle pratiche di intervento in Italia e in Europa (Alinea, 2002); con F. Governa e C. Rossignolo, "Torino. Le molte periferie della città post-industriale", in: Fregolent L. (a cura di), Periferia e periferie (Aracne Editrice, 2008); con F. Governa: nel 2009, "Housing and Urban Regeneration Experiences and Critical Remarks Dealing with Turin", European Journal Of Housing Policy, 9/4; nel 2010 "Il progetto strategico di Torino: risultati e criticità", in: Ingallina P. (a cura di), Nuovi scenari per l'attrattività delle città e dei territori: dibattiti, progetti e strategie in contesti metropolitani mondiali (FrancoAngeli); nel 2013 "La questione della casa e il "diritto alla città", in: Gaeta L., Janin Rivolin U, Mazza L. (a cura di), Governo del territorio e pianificazione spaziale (CittàStudi Ed.); nel 2014 "Torino: una Città Metropolitana di 315 Comuni", Urbanistica, 153; con N. Caruso nel 2017 "Turin Metropolitan Region: From path-dependency dynamics to nowadays challenges", in Balducci, Curci & Fedeli V. (Eds.), Post-Metropolitan Territories: Looking for a new urbanity, Routledge e "Il "tassello" di Torino: le sfide di un territorio in transizione", in: Balducci A., Curci F., Fedeli V. (a cura di), Oltre la metropoli. L'urbanizzazione regionale in Italia (Guerini Scientifica).

N.B. I grassetti nel testo sono nostri.

R.R.