GOVERNO METROPOLITANO: UNA QUESTIONE APERTA

Il libro curato da Vittorio Biondi - Milano metropoli possibile (Marsilio 2016) - rappresenta un contributo positivo e importante sul tema della città metropolitana, centrato soprattutto sulle specificità e i contenuti che potrebbe assumere un governo metropolitano milanese qualora fosse pienamente funzionante. Si tratta di un libro ricco di idee, proposte e opinioni qualificate che, tuttavia, sembra prendere troppo sul serio la legge Delrio come se si trattasse di una vera e consolidata riforma istituzionale. Oggi sappiamo come sono andate le cose e, tra qualche tempo - quando si saranno sanati e ricomposti i molteplici pasticci creati dall'applicazione della legge o conseguenti ad essa, oppure quando si sarà finalmente adottata una definitiva e vera riforma degli enti locali accompagnata da una conseguente riforma della finanza locale - il testo, così come le nostre opinioni sulla riforma, dovrà in qualche modo essere aggiornato. Nel frattempo torna ad aprirsi lo spazio per un dibattito a cui provo a dare qualche modesto contributo critico con un mio scritto inedito del febbraio 2017 riportato qui di seguito "Quel pasticciaccio della legge Delrio-Renzi".

In molti hanno creduto, in un primo tempo e ad una prima superficiale lettura, che la legge Renzi-Delrio (L. n.56 del 2014) dovesse o potesse riguardare una nuova tappa della "riforma", più o meno organica, dell'ordinamento locale o una utile risposta, seppur tardiva, al tema della istituzione e del funzionamento delle città metropolitane, già introdotte ma mai attuate e sperimentate (soprattutto per la forte opposizione, allora, della Lega) dalla Legge n. 142 del 8 giugno 1990 - "Ordinamento delle autonomie locali", artt. 17, 18, 19 - e successivamente riconosciute anche dalla Costituzione nel 2000. Del resto la stessa legge si presentava con un titolo molto esplicito ed inequivocabile: "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni" che induceva a pensare ad un atto di riforma degli enti locali che forse si riproponeva di meglio ridefinire l'organizzazione e il ruolo delle città metropolitane. Ma le cose non erano così e non sono andate così, come sappiamo, sino al risultato del referendum del dicembre 2016.

Tra l'altro, guardando per ora solo al tema della riforma delle autonomie e dell'ipotetico rilancio delle aree metropolitane, la legge Delrio non avrebbe potuto essere presentata e proposta in una stagione politico-culturale più sfavorevole:

- non era in corso nessuna richiesta o volontà di riforma voluta o proposta dagli enti locali, sempre più costretti a rinchiudersi nel proprio particolare e a gestire faticosamente la sopravvivenza finanziaria del proprio Comune, nel disinteresse di ogni dimensione o forma di intercomunalità;

- il Governo non aveva lanciato alcuna proposta o aperto alcun dibattito a questo proposito;

- nessun altro aveva in mente o aveva elaborato alcuna idea o strategia sempre sull'esigenza di rivedere l'ordinamento degli enti locali;

- la stessa legge Delrio non conteneva e non delineava alcuna idea complessiva di riforma mentre col suo testo (assurdamente ed irresponsabilmente) si illudeva di poter affidare (o, meglio, rovesciare sulle spalle) dei consigli metropolitani (perplessi, impotenti e impreparati) l'elaborazione degli "statuti" metropolitani, non fornendo alcuna logica o prospettiva strategica da seguire;

- molti amministratori e politici non si ricordavano più nemmeno dell'esistenza e del significato delle aree metropolitane della L.142/90 e nessun amministratore o gruppo di amministratori dimostrava la volontà o l'esigenza di voler affrontare e di caricarsi di un tema di "governo" così forte e complesso, in un clima di rifiuto e di abbandono (concreto e diffuso ma anche ideologico) di ogni forma di programmazione e di pianificazione urbanistica e territoriale di vasta area.

Il ministro Delrio dichiarava, in sede di dibattito parlamentare sulla legge: "spariranno tremila amministratori provinciali e nei piccoli comuni gli amministratori saranno impegnati a titolo gratuito". In realtà nel testo di legge le città metropolitane vengono per forza ad essere "riesumate", ma vengono anche ridefinite in modo assai spiccio, improvvisato e semplificato solo per poter affrettare la loro rapida formazione a legge emanata e anche per la ragione di non potere ancora completare fino in fondo l'eliminazione totale del livello provinciale. Mentre per quanto riguarda l'abolizione degli enti provinciali, tema come ricordato di "rilevanza costituzionale" (art. 114 della Costituzione), la legge, priva del tutto di un ampio e verificato consenso e sostegno politico, cerca di introdurre nel suo testo una norma "prudenziale" che afferma che (art. 1, comma 51) "In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge". La norma "prudenziale" si rivelerà, in realtà, un'arma a doppio taglio, come sappiamo dall'esito della bocciatura del referendum. Non pare in effetti molto "prudenziale" ma piuttosto un "azzardo" subordinare l'esito e l'efficacia di una legge dall'approvazione di un'altra che ha ancora da venire.

Gli obiettivi della legge vengono dunque a essere anche formulati, come ormai noto e riconosciuto da molti osservatori, in modo assai affrettato e pasticciato. Molti sono i giornali che escono con il roboante titolo "Abolite le Province!" ma si tratta di una interpretazione falsa e ad effetto. La legge innesca negative conseguenze sulla portata e sulla sua stessa presunta innovazione istituzionale: si vengono a creare città metropolitane in modo assai affrettato, non maturato e atteso localmente, ma soprattutto si iniziano ad introdurre significativi e dannosi tagli alle finanze delle Province, a partire dalla legge 190 dello stesso anno 2014, che impediscono di fatto lo svolgimento e la piena attuazione dei loro normali e dovuti compiti istituzionali. Si veda a proposito il significativo "processo" ai "tagli finanziari" provocati dalla Delrio tenutosi a Pescara nel gennaio di quest'anno e promosso dalle Province delle zone terremotate dell'Italia centrale, presente anche il Presidente nazionale dell'Upi.

È chiaro che queste e altre incongruenze della legge dovranno essere rapidamente sanate ma penso anche che si dovrà affrontare un lungo e necessario lavoro di ricompattazione e risanamento riguardante quel vasto (e sconosciuto ai più) campo delle organizzazioni e delle deleghe amministrative ("enti di mezzo") trasferite o travasate dalle Regioni alle Province tra il 1990 e il 2014 e che le Province non sono più o non sono state più in grado di gestire o portare avanti. Personalmente sono sempre stato convinto della necessità di un governo specifico, proprio e necessario per le aree metropolitane, ben diverso e differenziato da quello dei normali e diffusi enti intermedi (ovvero le Province, dopo la L.142/90) come risulta dai miei scritti indicati nei riferimenti bibliografici riportati sotto. Convincimento rafforzato dalla mia lunga esperienza di lavoro nella direzione del Piano Intercomunale Milanese che, negli ultimi anni di vita, stava maturando l'idea di potersi proporre e trasformare in un vero e proprio governo metropolitano. Anche oggi, dopo l'avvenuta istituzione della Città metropolitana milanese, devo però tornare a ribadire che un vero e proprio "governo metropolitano" all'altezza di poter essere propriamente destinato alla guida e al governo di una realtà economico-territoriale così complessa, dominata da un così alto tasso di "intercomunalità", dotato di congruenti e proprie risorse e/o entrate, sia ancora tutto da definire e da sperimentare.

Gianni Beltrame

Riferimenti bibliografici

G. Beltrame, Le ragioni di un governo metropolitano, in "Città e Società", n. 9, 1981;
G. Beltrame, Verso il governo della città metropolitana, Quaderni ISAP, ed. Giuffrè, Milano 1990;
G. Beltrame, Venti brevi riflessioni sulla configurazione del governo metropolitano milanese, Piano Intercomunale Milanese, Milano 1991.
G. Beltrame, La pianificazione territoriale, le grandi opere e i progetti speciali, in, Verso il governo dell'area metropolitana, Giuffrè, Milano 1990.

N.d.C. - Gianni Beltrame, già professore associato di Urbanistica al Politecnico di Milano, ha lavorato per più di ventiquattro anni al Centro Studi P.I.M. sia come ricercatore che nella direzione, coordinandone le attività sin dalla formazione del Progetto generale di Piano del 1967.

Tra le sue pubblicazioni: con Alessandro Tutino (a cura di), Italia (Centro di studi e piani economici, 1970); con Luigi Chilò, Piano di sviluppo agricolo nell'area metropolitana milanese (Centro Studi per il Comprensorio milanese, 1981); con Toti Celona, I navigli milanesi. Storia e prospettive (Silvana editoriale, 1982); (a cura di), Piano di sviluppo agricolo dell'area metropolitana milanese (Clesav, 1985); con Luigi Airaldi (a cura di), Pianificazione dell'ambiente e del paesaggio (FrancoAngeli, 1987); con Luigi Airaldi (a cura di), Pianificazione dell'ambiente e del paesaggio (FrancoAngeli, 1988); con Patrizio Mosca et al. (a cura di), Approfondimenti conoscitivi e proposte operative relative a tematiche ambientali emergenti negli ambiti del Parco Sud Milano compresi fra i navigli Grande e Pavese e fra Lambro e Addetta (Provincia di Milano, 1989); con Luigi Airaldi (a cura di), Pianificazione dell'ambiente e del paesaggio (FrancoAngeli, 1993); con Giovanni Bassi, La terra e l'acqua (Comune di Cremona, 1997); Commenti alle principali leggi urbanistiche e ambientali (Cedam, 1998); Il parco del Po e del Morbasco nella variante generale del piano regolatore di Cremona (Comune di Cremona, 1999); Le analisi ambientali per lo studio della variante generale (Comune di Cremona, 1999); Il parco agricolo sud Milano (Arienti & Maccarini, 2000); con Mario De Biasi (a cura di), Acque per il sud Milano. Il consorzio tutela ambiente sud milanese 1975-2003 (Ezio Parma, 2003).

N.B. I grassetti nel testo sono nostri.

R.R.